日本的住宅供給中，使用政府資金建造的“公共住宅”占有相當大的比重。從二戰結束后到 1996 年 3 月的半個世紀中，日本共建造住宅約 5115 萬套，其中公共住宅占 45.7% 。政府提供公共住宅的主要方式有三種，分別是通過“住宅金融公庫”向建造或購買住宅的個人提供長期低息貸款；地方政府在中央政府的補貼支持下建設廉租住房；中央政府設立“日本住宅公團”為大城市的工薪階層提供住宅及宅基地。本文將對這三種方式進行介紹，并引出對我國住宅政策的若干思考。

?

一、住宅金融公庫

?

住宅金融公庫設立于 1950 年。其設立的基本背景，是日本戰后面臨的住宅嚴重短缺局面。二戰結束時，日本的住宅短缺高達 420 萬戶。雖然政府采取了建造簡易住宅等應急措施，但隨著經濟的恢復，建設永久性住宅開始被提上議事日程。針對當時一般家庭普遍缺乏建造或購買住宅所需資金的情況，政府決定設立住宅金融公庫，面向準備建造或購買住宅的家庭提供長期低息貸款。

住宅金融公庫（以下簡稱公庫）的性質屬于政府全額出資的政策性金融機構。目前，公庫用于貸款的資金主要來源于向政府財政投融資的借款和已經回收的貸款。每年政府在財政投融資計劃中決定當年的貸款額和預定貸款戶數。由于公庫以低于財政投融資借款的利率進行貸款，中央財政還為公庫提供相當于利率差額的補助金。在公庫成立初期，每年提供的貸款為 8 萬套住宅左右，隨后規模發展很快， 1970 年時達到年 25 萬套，高峰的 1994 年達到了 95 萬套左右，近年來保持在 50 萬套左右的規模。到 2001 年年末為止，利用公庫貸款建造的住宅總數已達到 1890 萬套。

公庫的貸款對象主要包括以下 4 類：一是建造或購置私有住宅的個人，二是建造租賃用住宅的個人（或法人）以及地方住宅供給公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供給公社或民間開發商，四是從事舊城改造的企業等。其中以第一類為主要的業務內容，從到 2001 年年末為止的貸款實績來看，這一類貸款在貸款總額中占 84% ，在住宅套數中占 75% （見下表）。

?

表 住宅金融公庫的貸款對象結構（ 2001 年末實績，單位： % ）

來源：根據日本建筑中心《日本的住宅狀況》整理。

?

從公庫對個人申請貸款的審查標準來看，公庫的目標客戶群主要是中等收入階層。公庫要求申請貸款者的月收入應在月還款額的 5 倍以上。公庫可為購房者提供占房款總額 60% 的貸款。貸款的償還期最長可達 35 年，借款人可選擇等額本息分期還款方式或等額本金分期還款方式。

在貸款利率的設定方面，日本政府于 1996 年為加強公庫的政策性引導作用而制定了相關的優惠政策，對適應人口老齡化需求的、符合無障礙設計要求的住宅和節能住宅等實行優惠利率。自 2000 年度開始，又增加了對耐久性符合一定標準的住宅的利率優惠，以及在住房價格昂貴的大城市地區對首次購建住房者提供利率優惠。另外，所有優惠條件僅限于貸款后的前 10 年，以及住宅建筑面積在 175 平米以下者。接受貸款者前一年的收入如果超過 1200 萬日元，也不能享受利率優惠。

?

二、公營住宅

?

日本于 1951 年制定了《公營住宅法》。該法的第一條開宗明義地指出：“本法的目的是，通過中央與地方政府的合作，建設可滿足健康文明生活要求的住宅，并以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，從而促進國民生活的安定和社會福祉的增進”。根據日本政府相關人士的解釋，該法是以日本憲法第二十五條為依據的。憲法第二十五條規定，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權利”，“國家必須在生活的各個領域，努力增進社會福祉、社會保障以及公共衛生的改善”。也就是說，公營住宅是政府在居住生活領域保障公民基本生存權利的手段。

在具體操作方式上，公營住宅是以地方政府（分都道府縣與市町村兩級）作為提供主體，“中央與地方的合作”體現在中央政府對地方政府提供資金補貼上。補貼分為兩種，一種是對建設或收購費用的補貼，一種是對房租差額（承租方標準負擔額與市場租金水平之間的差額）的補貼。

公營住宅對承租人有明確的收入上限規定，其對象群體是收入水平處于最低的 25% 的階層。公營住宅的房租是根據擬承租者每年申報的收入以及公營住宅所處的位置、面積、建成年限以及其他條件決定的。公營住宅一般采用抽簽方式在符合條件的申請者中選取入住者，但對于住宅貧困度特別高者、收入低的老人家庭、母子家庭、殘疾人家庭等給予特別照顧。

另外，為了對低收入階層中的特困階層加以特別對待，《公營住宅法》中還規定了“第一種公營住宅”和“第二種公營住宅”的區分。第二種公營住宅面向特困階層，租金更為低廉，在房屋的面積、結構、材料等方面也相應地降低標準。如第一種公營住宅的三居室標準面積為 70 平方米，第二種公營住宅的三居室標準面積為 66.7 平方米。中央政府對地方政府的補貼標準也有所區別，對第一種公營住宅的補貼標準為二分之一，對第二種公營住宅的補貼標準為三分之二。

對于入住之后收入水平超過上限標準的承租人，公營住宅法規定其必須在三年之內搬出公營住宅，在搬出之前對其租金水平按規定進行上調，以體現公營住宅的政策目標。

自公營住宅法頒布實施以來，日本不間斷地進行了公營住宅的建設。特別是在農村勞動力大量涌入城市的經濟高速增長時期，公營住宅的建設規模也達到高峰，最多時達到每年 10 萬套以上。到 2000 年底為止，日本共建造了 217 萬套公營住宅，為緩解低收入群體的住房難問題發揮了巨大的作用。近年來，公營住宅的建造數保持在每年 3 萬套左右，且其中的 3/4 為改建。

?

三、日本住宅公團

?

日本住宅公團成立于 1955 年。當時，日本的住宅絕對不足仍很嚴重，總量缺少 270 萬套。當時的鳩山內閣把住宅對策作為政府的重要任務，制定了以 1955 年為起始年的住宅建設 10 年規劃。日本住宅公團（以下簡稱公團）就是在這樣的背景下，根據 1955 年 7 月頒布的日本住宅公團法而成立的。

當時日本政府對于設立公團的必要性，主要有以下幾點考慮。第一，公營住宅是由地方政府在其轄區范圍之內進行建設，不能有效地適應大城市圈地區從廣域視角出發的住宅政策的需要。第二，公營住宅依存于中央財政的補貼，對于大量建設而言存在財政能力上的制約。第三，公營住宅是以低收入群體為對象，不能滿足中等收入工薪階層的需要。第四，住宅金融公庫的融資是以個人購房或建房為主要對象，且建房者須自行確保用地，因此在地價快速上漲、土地開發秩序混亂的大城市及其周邊地區不能有效地應對住宅需求的動向。日本住宅公團法中對公團的業務范圍規定為：住宅建設、住宅管理、住宅用地的開發、與住宅區相關的配套設施和公共設施的建設。

公團的性質為政府全額出資的特殊法人。其中中央政府出資約占 3/4 ，大城市地區的地方政府出資約占 1/4 。到 2000 年 3 月為止，公團累計建設住宅約 150 萬套，為緩解住宅短缺做出了很大貢獻。公團住宅中既有出租住宅（占 53% ），也有商品住宅（占 21% ），還有公團建設后出讓給土地所有者，以便其經營出租住宅業務的“民營出租用特定出讓住宅”（占 26% ）。

公團的出租住宅一般通過公開募集并以抽簽的方式決定承租者。公團對承租者的收入水平既有下限要求又有上限要求。月收入的下限標準額規定為房租的 4 倍。上限標準額則是以具體的金額規定的，如 2001 年時的家庭租戶月收入上限為 33 萬日元，單身租戶的月收入上限為 25 萬日元（大學畢業新參加工作者的平均月工資水平在 18 ～ 19 萬日元之間）。

由于日本是土地私有制的國家，無論是地方政府還是住宅公團，在取得建設用地時只能通過在土地市場上購買，與民間開發商處于平等競爭的地位。在上世紀 90 年代初泡沫經濟破滅之前，快速上漲的地價迫使公營住宅和公團住宅的租金及房價水漲船高。公營住宅由于有來自中央財政的大量補貼，使得租金總水平還是大大低于市場平均水平。但公團住宅的租金和房價水平則與市場平均水平比較接近，迫使公團住宅在選址上向地價相對便宜的遠郊發展，戶型選擇上以小戶型為主，結果給公團住宅帶來了“高（價格高）、遠（距市中心遠）、狹（面積狹小）”的惡名。根據公團自身進行的調查，其在東京圈建造的租賃住宅的平均單程通勤時間“與時俱進”。 1959 年之前建造的住宅為 69 分鐘， 1959 — 1964 年之間建造的為 75 分鐘， 1964 — 1969 年之間建造的為 82 分鐘。按單位面積計算的住宅租金價格指數，若以 1956 年為 100 ， 1981 年就達到了 706 。就公團住宅的面積而言， 1956 年時的平均建筑面積為 41.2 平方米， 1981 年為 73.2 平方米。

公團推進項目的資金來自國家財政以及保險、信托等民間金融機構的貸款。中央財政從一般會計中為公團提供補助金，主要用于通過貼息降低公團出租住宅的房租。在近年來日本對特殊法人進行改造和重組的浪潮中，公團經過了多次的合并，從 2004 年 7 月起已經融于獨立行政法人“都市再生機構”之中。

?

四、對我國的啟示

?

1 、解決住宅問題是政府的重要職責

從前面的介紹中可以看到，日本是把“居者有其屋”作為基本生存權利的一部分來看待的，政府的住宅政策構成社會保障政策的重要組成部分。這實際上也是發達市場經濟國家的普遍做法。日本學者五井一雄在論述政府干預住宅問題的依據時，列舉了三條理由：第一，住宅具有外部性（因為其構成居住環境的一部分），是準公共產品，因此政府必須保證這一領域的資源配置達到合理的水平；第二，住宅是基本生活需求 (National Minimum) 的組成部分，政府從社會保障和收入分配的角度出發必須進行干預；第三，住宅建設能夠起到調節景氣變動、穩定經濟運行的作用。顯然，這三條理由中的前兩條在社會政策上具有更重要的意義。

我國在推行住房制度改革以來，政府通過全面出售公有住房，卸掉了原來背負的沉重財政負擔。但與此同時，政府承擔為低收入人群解決居住問題責任的有效機制卻未建立起來。經濟適用住房不僅數量少，而且大多實際上成為一般商品住房。廉租住房制度雖然從 1999 年逐步開始實施，但由于制度本身缺乏強制力，在相當一部分地方政府缺乏積極性的現實情況下，實施效果乏善可陳。到 2004 年為止，還有近半數的大中城市沒有建立廉租住房制度，大多數城市沒有明確的管理機構，沒有落實資金來源，也沒有建立最低收入居民家庭檔案和申請、審批制度，即使名義上建立了廉租住房制度也形同虛設。而且，現行廉租住房制度的方針是“以發放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔”，在房地產價格不斷攀升的市場格局下，政策的有效性無疑將受到極大的挑戰。

針對這種狀況，首先必須從指導思想上明確，解決住宅問題是政府的重要職責。特別是為低收入人群解決住宅問題，是構建社會主義和諧社會的題中應有之義。應借鑒日本的《公營住宅法》，在法律上明確各級政府在保障公民居住權利方面的責任，大幅度強化和完善廉租住房制度，使其成為政府住宅政策的重要支柱。

?

2 、“居者有其屋”不等于“居住必買房”

雖然日本從 1968 年起住宅總套數就超過了居住總戶數，在總量上實現了“居者有其屋”，但從住宅產權關系來看，日本的住宅自有率長期以來保持在 60% 左右（ 1998 年為 60.2% ）。也就是說，就住宅套數而言，有 40% 左右是出租住宅。 1998 年，公營出租住宅在住宅總套數中所占的比重為 6.7% 。在美、英、法等其他發達市場經濟國家，住房自有率的水平也與日本大體相當。

國際經驗表明，“居者有其屋”不等于“居住必買房”。但我國自推行住房制度改革以來，隨著公房的全面出售，“居住必買房”已成為社會的主流做法。特別是在政府把住房問題幾乎全面推給市場的情況下，這種違反一般住房消費梯度的做法更加加劇了住房問題的尖銳程度。因此，要改變這種局面，也必須通過大力強化和完善公營廉租住房制度來實現。

?

3 、“公營住宅”和“公團住宅”的做法值得借鑒

住宅金融公庫、公營住宅和公團住宅構成了日本公共住宅供給政策的三大支柱。其中的公庫是旨在彌補民間缺少建造或購買住宅的資金而出臺的政策措施，實施的效果是提高了住宅的自有率。鑒于我國已經開展了住房按揭貸款制度、普遍意義上的資金短缺已不存在、住宅自有率水平已經很高的現實，對公庫制度的借鑒已非急務。但是針對低收入階層的公營住宅制度，和針對中等收入階層的公團住宅的做法，對于我國具有重要的借鑒意義。

我國近兩年來多次出臺針對房地產市場的調控措施，意在抑制住宅價格的過快上漲，增加對中小戶型住宅的供給，從而緩解中低收入階層買房難的問題。應當指出的是，僅僅靠對房地產市場進行調控并不能解決低收入階層的住房難題。在我國這樣一個人地關系緊張、大城市地區寸土寸金的現實情況下，不可能把房地產市場的價格水平壓低到低收入階層都能買得起商品房的地步。要解決低收入階層的住房問題，只有通過政府直接介入住宅的供給，以公營住宅的方式為低收入階層提供廉租住房，唯此才能為市場之所不能為，發揮政府在保障公民基本生活需求方面的作用。另外，政府是否應當采取日本住宅公團的方式，直接介入中檔住宅的供給，值得進一步深入研究。

?

4 、有效的住宅政策有賴于個人征信管理體系的建立和完善

前面已經提到，政府住宅政策的當務之急是強化和完善面向低收入階層的廉租住房制度。但這一制度的有效實施，有賴于個人征信管理體系的建立和完善。政策當局必須能夠準確地掌握廉租住房申請人的收入水平、資產保有水平及其變化情況，才能夠使面向窮人的政策真正惠及窮人。目前，我國的個人征信數據極端分散，公安、工商、稅務、勞動保障、人事、建設等多個政府部門以及商業銀行、公用事業、郵政、電信、移動通訊、保險等商業機構各自保有部分個人信息，而且處于相互屏蔽的狀態，沒有形成完整的個人征信管理體系。應當通過立法、行政等多方面的手段促進個人征信管理體系的形成和發展。這不僅對有效的住宅政策是重要的，對現代社會的管理的方方面面也是不可或缺的制度基礎。

?

參考文獻：

1 、日本建筑中心：《日本的住宅狀況》（第 5 版）， 2003 年 1 月。

2 、本間義人：《現代都市住宅政策》，三省堂， 1983 年 7 月。

3 、 五井一雄、丸尾直美主編：《都市と住宅――経済學の提言》，三嶺書房， 1984 年 1 月。

4 、 足立基浩等主編：《住宅問題と市場 ? 政策》，日本經濟評論社， 2000 年 10 月。

5 、 早川和男、橫田清主編：《現代居住講座之 4 居住と法 ? 政治 ? 経済》，東京大學出版會， 1996 年 10 月。

6 、 巖田規久男：《土地と住宅の経済學》，日本經濟新聞社， 1977 年 1 月。